|
Андрей Шаронов: Реформа РАО как стимул для инвестора
Четыре года назад были приняты базовые документы, давшие старт реформе электроэнергетики. Как это было, какой ценой далось, кто и за что критиковал реформу и кто в результате оказался прав? Наконец, на какой стадии находится реформа сегодня? С этими вопросами мы обратились к заместителю министра экономического развития и торговли Андрею Шаронову, который курировал реформу со стороны минэкономразвития с 2000 по 2005 годы.
Российская газета| Не могли бы вы вспомнить наиболее драматический момент, сложившийся на ранней стадии обсуждения реформы электроэнергетики?
Андрей Шаронов| Справедливости ради нужно сказать, что реформа началась в 1992-1993 годах, на базе Министерства энергетики СССР возникла компания РАО «ЕЭС России». Можно сказать, что вся подготовка к реформированию электроэнергетики, которая началась еще до 2000 года, шла очень тяжело. Я напомню, что в 1998 году был выпущен 428-й Указ президента, который готовил Борис Немцов, о реструктуризации естественных монополий. И в нем были абсолютно справедливые предложения по реструктуризации электроэнергетики, ЖКХ, газовой отрасли, железнодорожного транспорта. И когда мы в 2000 году вернулись к реформе электроэнергетики, то в том числе опирались и на заложенные в указе идеи.
Первый этап реформы был очень непрост. Конечно, все это окрашивалось личным отношением к Анатолию Чубайсу. Помимо того, что сами предложения казались некоторым рискованными, подрывными, фигура господина Чубайса придавала обсуждениям дополнительный драматизм. И многие дискуссии имели подоплекой именно этот момент, а не содержательный. Когда накал и уровень общественного внимания стал очевиден, то президент Владимир Путин принял решение создать комиссию, которую возглавил губернатор Томской области Виктор Кресс. Комиссия должна была рассмотреть все концепции реформирования электроэнергетики. Тут, кстати, только и выяснилось, что существует еще ряд концепций, которые различались от той, что озвучили минэкономразвития совместно с РАО «ЕЭС России». Я в тот момент представлял правительство РФ в Госдуме по пяти законам, необходимым для реформирования электроэнергетики. Когда на комиссии возникло еще 13 новых концепций реформирования отрасли, нам пришлось взять еще несколько месяцев, чтобы проанализировать их. Этот период длился в течение 2000-2001 годов, и в 2001 году приняли первый важный документ: 526-е постановление правительства РФ «О реформировании электроэнергетики Российской Федерации». Это стало первым событием, которое оформило идеологию реформирования электроэнергетики уже в современном ее понимании.
Дальше мы стали работать над законами. Это заняло очень много времени: между первым и вторым чтениями законопроекта прошло около года. Все шло непросто. Первоначально, когда мы подготовили в 2000 году концепцию, мы предполагали, что в 2004 году закончим реформу. Сейчас 2007 год, и реформа находится еще в своем развитии, многие важные этапы еще не начались. С точки зрения структурных мероприятий мы близки к завершению, и наверное в 2008 году это случится. Сущностных изменений, связанных с развитием серьезной конкуренции и влиянием на тарифы, мы еще не прочувствовали, хотя уже есть первые ласточки: это IPO ОГК 5 и ОГК 3, где частный бизнес вложился в допэмиссии и дал серьезные инвестиции этим компаниям.
РГ| Если вспомнить тогдашние тезисы критиков реформы, как вы считаете, оправдались ли те опасения?
Шаронов| Основной тезис критиков реформы — и тогда, и сейчас — связан с разделением Единой энергетической системы на отдельные ее части: генерацию, сбыт, сети. Кроме того, высказывались опасения в отношении либерализации тарифов: говорили, что это приведет к безудержному росту цен. Действительно, цены выросли, но это скорее отражает тот факт, что тарифы были занижены по сравнению с реальной стоимостью и с аналогиями в Европе. Что стало причиной многолетнего недоинвестирования электроэнергетики и старения активов, неадекватного реагирования на рост спроса, особенно в крупных промышленных центрах.
Еще нас упрекали в том, что мы передаем в частную собственность генерирующие активы и сбытовые структуры. Нам указывали на то, что электроэнергетика не может работать на принципах равноправия участников. Мы согласились. И ввели в конструкцию регулятора рынка — Системного оператора-ЦДУ ЕЭС, решения которого обязательны к исполнению всеми участниками рынка.
РГ| Какие существенные корректировки вы и ваше ведомство вносили в концепцию, предлагаемую РАО «ЕЭС России»?
Шаронов| Сейчас трудно все это восстановить, но мне кажется, что мы корректировали команду господина Чубайса в более консервативном направлении, с тем чтобы последствия реформы были менее болезненными для населения и промышленности. Кстати, первоначальная формальная предпосылка к реформированию состояла в надвигающемся дефиците электроэнергии — так называемый «крест Чубайса». Это было, пожалуй, самым главным объектом критики, и как выяснилось позже, мы «крест Чубайса» почувствовали прошлой холодной зимой, когда реально не хватало мощностей. Это как раз и является следствием износов основных фондов в отрасли, недостатка инвестиций, длительности и инерционности процесса реформирования.
РГ| Какую роль сыграла «затяжка» реформы: было ли это время полезно для размышлений или пострадало дело?
Шаронов| В 2000 году, когда мы приступали к реформе, то недооценили инерционность процесса, поэтому вместо 2004 года сейчас ориентируемся на 2008 год, и то с пониманием того, что в этом году может исчезнуть холдинг РАО ЕЭС, но реформирование на этом не завершится. Это не задержка — это то время, за которое мы объективно смогли осмыслить процессы и подготовить и участников рынка, и потребителей к началу работы в новых условиях. На очень ранней стадии реформы было сделано несколько ключевых и правильных решений: организационное обособление монопольных видов деятельности от конкурентных; создание Федеральной сетевой компании и системного оператора; создание торговой площадки в виде НП «Администратор торговой системы». Рынок сейчас эволюционирует, объемы торгов по свободным ценам растут, нерегулируемый рынок вытесняет регулируемый.
И о пользе упомянутой «затяжки реформы» можно судить по тому, что мы сейчас находимся на пороге завершения реформирования ОАО РАО «ЕЭС России».
РГ| Тема энергодефицита всплыла в прошлую суровую зиму, что было многими воспринято как следствие реформы. Так ли это?
Шаронов| Скорее наоборот, это подтверждение того, что «крест Чубайса» из двух перекрещивающихся кривых — растущего спроса на электроэнергию и снижающегося производственного потенциала отрасли действительно существовал. Мы снова убедились, что процессы страшно инерционны, мы осознали, что существуют точки дефицита, но предпринять ничего не смогли, так как от массированных госинвестиций в генерацию отказались, а частные не бежали в эту сферу деятельности.
РГ| Реальны ли планы привлечения колоссальных частных инвестиций в генерацию? Достаточно ли предложено инструментов?
Шаронов| Начну с банальной фразы: инвестор — очень пугливое существо. На поведение инвесторов влияют как отраслевые особенности (четкость регулирования, четкость обязательств участников рынка), так и общий инвестиционный климат страны. В 2006 году фактически начался инвестиционный этап реформирования электроэнергетической отрасли России, направленный на решение стратегической задачи, — привлечение инвестиций. Прежде всего планируется в приоритетном порядке максимально эффективно осуществлять заимствования с помощью более дешевых долговых инструментов (кредитов, выпусков облигаций, кредитных нот и других).
Практически с самого начала реформ мы постоянно чувствовали интерес иностранцев к отрасли (по крайней мере 3-4 раза в месяц мы проводили консультации для иностранных инвесторов по их просьбе) , и на сегодняшний день Минэкономразвития России согласовано решение в отношении сооружения генерирующего объекта на площадке в районе подстанции Тарко-Сале (Тюменская область) на основе механизма гарантирования инвестиций. Суть этого механизма: инвестор с государством (в данном случае с Системным оператором) заключает договор. Государство берет на себя обязательства компенсировать потери инвестора от непредсказуемости рынка, но на фиксированный промежуток времени. В настоящее время уже сформирован перечень площадок под новые энергообъекты, строительство которых будет осуществляться с применением этого механизма. Инвестор, заинтересованный в реализации конкретного проекта на одной из площадок, будет отбираться на основе конкурса. Правила проведения таких конкурсов уже разработаны и утверждены Минпромэнерго России. Главный критерий — наименьшая стоимость проектов в сочетании с их наибольшей эффективностью.
РГ| Не кажется ли вам, что сохранение сетей под контролем государства ограничит инвесторов и сделает сети наиболее уязвимым компонентом?
Шаронов| Действительно, логика в этом есть, но мы разрабатываем квазирыночную модель финансирования сетей. При том, что они находятся под контролем государства и их тарифы регулируются, мы ориентируемся на прозрачную систему регулирования и тарифообразования, которая предполагает возврат приемлемой нормы прибыли за вложенный капитал. ОАО «ФСК ЕЭС» — компания по управлению Единой национальной (общероссийской) электрической сетью (ЕНЭС), которая обеспечивает единство технологического управления ЕНЭС, оказывает на возмездной договорной основе услуги по передаче электрической энергии по ЕНЭС.
Таким образом, ОАО «ФСК ЕЭС» является надежным и привлекательным заемщиком для размещения долгосрочных финансовых вложений.
РГ| Согласны ли вы с теми, кто утверждает, что сети и генерацию потом все равно придется объединять заново, уже в новой бизнес-конфигурации, за что бизнес заплатит колоссальные деньги, и эти деньги есть прямые потери «от реформы»?
Шаронов| Не согласен, уже сейчас генерирующие компании отделены от сбытовых сетей. Это уже штатная ситуация, и нет необходимости их объединять. Жизнь показывает, что можно обойтись без вертикальных интегрированных компаний в энергетике. Кроме того, такие бизнес-конфигурации запрещены законом.
РГ| Согласны ли вы с тем, что энергетика может потерять управляемость после завершения деятельности РАО (вспомним слова премьера — «не появятся ли вместо одного Чубайса десятки»?).
Шаронов| Действительно, на смену системе, подчиненной единому центру принятия решений, приходят отношения между равноправными субъектами рынка электрической энергии и мощности. Но как раз поэтому РАО ЕЭС существует так долго: мы страхуемся от потери управляемости при переходе на некорпоративные методы регулирования, поэтому остается на своей должности Анатолий Чубайс, имеющий административные полномочия по отношению к большинству участников рынка.
РГ| Как выглядела бы электроэнергетика, а стало быть и хозяйство страны сегодня, если бы в плане реформы все эти годы не делалось ничего?
Шаронов| Думаю, что она походила бы на ЖКХ в плане технического состояния, она была бы фантастически затратной (финансирование только из госбюджета), потому как никаких стимулов к экономии и никакого бенч-маркинга — где результаты работы лучших компаний трансформируются в требования к остальным — не было бы. Разумеется, не создали бы мы и стимулов для привлечения инвестиций.
К сожалению, период реформирования, на котором мы сейчас находимся, несмотря на успехи первых IPO, пока еще нельзя относить к фазе масштабного привлечения инвестиций, не говоря уже о проявлении результатов реализации инвестиционных проектов за счет этих средств.
Учитывая незавершенность структурных преобразований во всех субъектах естественных монополий, незначительный срок существования новых компаний, незначительную долю либерализации потенциально конкурентных рынков, влияние структурных преобразований на финансовое состояние, изменение издержек и динамику цен (тарифов) невозможно оценить, так как целевая структура в естественно монопольных отраслях не сформирована и находится в переходном состоянии.
При этом стоит отметить тенденцию к улучшению финансового состояния энергокомпаний, образуемых с участием частного капитала: снижается кредиторская задолженность, увеличивается собираемость платы за предоставляемые услуги и поставляемую электро- и теплоэнергию, растет чистая прибыль.
Опубликовано в «Российской газете» (Федеральный выпуск) N4326 от 28 марта 2007 г.
|
назад